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仲藝 楊建國

當前，生態效益與經濟效益在生態保護者與受益者、生態破壞者與受害者之間還存在不公平分配，部分生態保護者得不到應有的經濟激勵，而部分生態受益者無償占有生態效益，生態破壞者未能承擔生態環境責任，生態受害者也得不到應有的經濟賠償。因此，全國范圍內都在積極推進橫向生態保護補償工作。

橫向生態補償是指以保護生態環境、促進人與自然和諧共生為目的的一種制度安排，旨在調節不具有隸屬關系的主體之間的生態利益關系，通過行政、市場等手段，讓生態保護受益方以物質或非物質手段向生態保護實施方彌補其成本支出以及相關損失。新時代生態文明建設背景下的橫向生態保護補償既有利于補充政府縱向轉移支付的不足，減輕政府的財政負擔，也有助于促進生態服務供給區與受益區基本公共服務均等化與發展權的公平公正。

目前，橫向生態保護補償法律制度構建尚處于起步階段。國家層面的環境保護法與規范性文件多為倡導性與原則性法規制度，而在各地制定和執行具體實施方案層面還存在一些不足：缺乏統一的實施細則；保護補償主體、補償標準以及資金來源都較為單一；社會力量參與相對不足，制度之間缺乏整體性和協調性。

因此，構建和完善新時代橫向生態保護補償的法律制度，處理好保護與發展的關系，避免生態環境問題成為制約經濟社會可持續發展的瓶頸，應當成為當前經濟社會可持續發展的重要課題。

首先，完善橫向生態補償法律法規體系，實現生態補償法律層面的整合與統一。比如，明晰自然資源產權，規范市場準入條件，將補償主客體、補償標準、補償范圍、補償資金等各項指導原則納入法治化渠道，發揮法律法規制度在橫向生態補償工作中的重要功能。

其次，由地方政府牽頭，構建跨區域橫向生態補償議事協調組織，組織政策制定者、非政府公益組織及企業代表、專家學者、社會公眾等，就政策措施展開觀點討論，要求補償方和受償方的相關利益代表共同參與磋商和決策。

第三，地方要因地制宜出臺有關生態保護補償的規范性文件，加強對生態保護補償的執法監管，營造依法履行生態保護義務的法治氛圍。同時，通過相應財稅法律法規的完善，發揮生態環境保護相關稅費以及自然資源資產收益管理制度的調節作用。

另外，強化監督問責，對生態保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區和部門，納入中央、省級生態環境保護督察范圍。加強自然資源資產離任審計，對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果，依規依紀依法嚴肅追責問責，確保改革工作順利實施。

（作者單位：仲藝，東南大學法學院；楊建國，南京農業大學中國資源環境與發展研究院）